《安全生產法》修改的必要性和過程

2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了全國人大常委會關於修改安全生產法的決定，標誌着安全生產法制建設向前邁出了關鍵性的一步，對指導和推進安全生產工作將起到十分重要的作用。

安全生產事關人民羣衆生命財產安全，事關改革開放、經濟發展和社會穩定大局。2002年制定的《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱現行安全生產法）施行10餘年來，對建立安全生產法治秩序，預防和減少生產安全事故，保障人民羣衆生命財產安全發揮了重要作用。由於我國正處於工業化快速發展進程中，安全生產基礎仍然比較薄弱，安全生產責任不落實、安全防範和監督管理不到位、違法生產經營建設行爲屢禁不止等問題較爲突出，生產安全事故還處於易發多發的特殊時期，特別是重特大事故尚未得到有效遏制，安全生產各方面工作亟須進一步加強。

黨中央、國務院歷來高度重視安全生產工作。中央領導同志多次就安全生產工作提出要求，強調堅守發展不能以犧牲人的生命爲代價這條“紅線”；要深刻汲取用生命和鮮血換來的教訓，築牢科學管理的安全防線；安全生產既是攻堅戰也是持久戰，要樹立以人爲本、安全發展理念，創新安全管理模式，落實企業主體責任，提升監管執法和應急處置能力；要堅持預防爲主、標本兼治，健全各項制度，嚴格安全生產責任，對安全隱患實行“零容忍”，切實維護人民羣衆的生命安全。按照中央領導同志要求，在總結多年來經驗教訓的基礎上，安全監管總局與法制辦共同研究形成了《中華人民共和國安全生產法修正案（草案）》（以下簡稱草案）。2014年1月15日，草案經國務院第36次常務會議討論通過。2月25-27月，十二屆全國人大常委會第七次會議對草案進行了第一次審議。8月26日，十二屆全國人大常委會第十次會議對草案進行了第二次審議，並在8月31日通過了修改《安全生產法》的決定。

新《安全生產法》的十大亮點

修改後的《安全生產法》（以下簡稱新法），認真貫徹落實習近平總書記、李克強總理關於安全生產工作一系列重要指示精神，從強化安全生產工作的擺位、進一步落實生產經營單位主體責任，政府安全監管定位和加強基層執法力量、強化安全生產責任追究等4個方面入手，着眼於安全生產現實問題和發展要求，補充完善了相關法律制度規定，主要有十大亮點。

（一）堅持以人爲本，推進安全發展 

新法提出安全生產工作應當以人爲本，堅持安全發展，充分體現了習近平總書記等中央領導同志近一年來關於安全生產工作一系列重要指示精神，對於堅守發展決不能以犧牲人的生命爲代價這條紅線，牢固樹立以人爲本、生命至上的理念，正確處理重大險情和事故應急救援中“保財產”還是“保人命”問題，具有重大現實意義。

（二）建立完善安全生產方針和工作機制 

新法確立了“安全第一、預防爲主、綜合治理”的安全生產工作“十二字方針”，明確了安全生產的重要地位、主體任務和實現安全生產的根本途徑。“安全第一”要求從事生產經營活動必須把安全放在首位，不能以犧牲人的生命、健康爲代價換取發展和效益。“預防爲主”要求把安全生產工作的重心放在預防上，強化隱患排查治理，打非治違，從源頭上控制、預防和減少生產安全事故。“綜合治理”要求運用行政、經濟、法治、科技等多種手段，充分發揮社會、職工、輿論監督各個方面的作用，抓好安全生產工作。 

（三）落實“三個必須”，明確安全監管部門執法地位

按照“三個必須”（管業務必須管安全、管行業必須管安全、管生產經營必須管安全）的要求，新法規定：一是國務院和縣級以上地方人民政府應當建立健全安全生產工作協調機制，及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題。二是明確國務院和縣級以上地方人民政府安全生產監督管理部門實施綜合監督管理，有關部門在各自職責範圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理，並將其統稱負有安全生產監督管理職責的部門。三是明確各級安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門作爲執法部門，依法開展安全生產行政執法工作，對生產經營單位執行法律、法規、國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查。

（四）明確鄉鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構安全生產職責

鄉鎮街道是安全生產工作的重要基礎，有必要在立法層面明確其安全生產職責，同時，針對各地經濟技術開發區、工業園區的安全監管體制不順、監管人員配備不足、事故隱患集中、事故多發等突出問題，新法明確：鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機關應當按照職責，加強對本行政區域內生產經營單位安全生產狀況的監督檢查，協助上級人民政府有關部門依法履行安全生產監督管理職責。

（五）進一步強化生產經營單位的安全生產主體責任

新法把明確安全責任、發揮生產經營單位安全生產管理機構和安全生產管理人員作用作爲一項重要內容，作出4個方面的重要規定：一是明確委託規定的機構提供安全生產技術、管理服務的，保證安全生產的責任仍然由本單位負責；二是明確生產經營單位的安全生產責任制的內容，規定生產經營單位應當建立相應的機制，加強對安全生產責任制落實情況的監督考覈；三是明確生產經營單位的安全生產管理機構以及安全生產管理人員履行的七項職責；四是規定礦山、金屬冶煉建設項目和用於生產、儲存危險物品的建設項目竣工投入生產或者使用前，由建設單位負責組織對安全設施進行驗收。

（六）建立事故預防和應急救援的制度 

加強事前預防和事故應急救援是安全生產工作的兩項重要內容。新法規定：一是生產經營單位必須建立生產安全事故隱患排查治理制度，採取技術、管理措施及時發現並消除事故隱患，並向從業人員通報隱患排查治理情況。二是政府有關部門要建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產經營單位消除重大事故隱患。三是對未建立隱患排查治理制度、未採取有效措施消除事故隱患的行爲，設定了嚴格的行政處罰。四是賦予負有安全監管職責的部門對拒不執行執法決定、有發生生產安全事故現實危險的生產經營單位依法採取停電、停供民用爆炸物品等措施，強制生產經營單位履行決定。五是國家建立應急救援基地和應急救援隊伍，建立全國統一的應急救援信息系統。生產經營單位應當依法制定應急預案並定期演練。參與事故搶救的部門和單位要服從統一指揮，根據事故救援的需要組織採取告知、警戒、疏散等措施。

（七）建立安全生產標準化制度 

近年來礦山、危險化學品等高危行業企業安全生產標準化取得了顯著成效，工貿行業領域的標準化工作正在全面推進，企業本質安全生產水平明顯提高。結合多年的實踐經驗，新法在總則部分明確提出推進安全生產標準化工作，這將對強化安全生產基礎建設，促進企業安全生產水平持續提升產生重大而深遠的影響。

（八）推行註冊安全工程師制度

爲解決中小企業安全生產“無人管、不會管”問題，促進安全生產管理人員隊伍朝着專業化、職業化方向發展，國家自2004年以來連續10年實施了全國註冊安全工程師執業資格統一考試，21.8萬人取得了資格證書。截至2013年12月，已有近15萬人註冊並在生產經營單位和安全生產中介服務機構執業。爲此新法確立了註冊安全工程師制度，並從兩個方面加以推進：一是危險物品的生產、儲存單位以及礦山、金屬冶煉單位應當有註冊安全工程師從事安全生產管理工作，鼓勵其他生產經營單位聘用註冊安全工程師從事安全生產管理工作。二是建立註冊安全工程師按專業分類管理制度，授權國務院有關部門制定具體實施辦法。

（九）推進安全生產責任保險制度

新法總結近年來的試點經驗，通過引入保險機制，促進安全生產，規定國家鼓勵生產經營單位投保安全生產責任保險。安全生產責任保險具有其他保險所不具備的特殊功能和優勢：一是增加事故救援費用和第三人（事故單位從業人員以外的事故受害人）賠付的資金來源。二是有利於現行安全生產經濟政策的完善和發展。三是通過保險費率浮動、引進保險公司參與企業安全管理，可以有效促進企業加強安全生產工作。

（十）加大對安全生產違法行爲的責任追究力度 

一是規定了事故行政處罰和終身行業禁入。按照兩個責任主體、四個事故等級，設立了對生產經營單位及其主要負責人的八項罰款處罰明文，大幅提高對事故責任單位的罰款金額。二是加大罰款處罰力度。結合各地區經濟發展水平、企業規模等實際，新法維持罰款下限基本不變、將罰款上限提高了2至5倍，並且大多數罰則不再將限期整改作爲前置條件。這反映了“打非治違”、“重典治亂”的現實需要，強化了對安全生產違法行爲的震懾力，也有利於降低執法成本、提高執法效能。三是建立了嚴重違法行爲公告和通報制度。要求負有安全生產監督管理職責的部門建立安全生產違法行爲信息庫，如實記錄生產經營單位的違法行爲信息；對違法行爲情節嚴重的生產經營單位，應當向社會公告，並通報行業主管部門、投資主管部門、國土資源主管部門、證券監督管理部門和有關金融機構。

新法確立安全生產工作機制的內涵及構建思路

堅持“十二字方針”，總結實踐經驗，新法明確要求建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律、社會監督的機制，進一步明確各方安全生產職責。其中，生產經營單位負責是根本，職工參與是基礎，政府監管是關鍵，行業自律是發展方向，社會監督是實現預防和減少生產安全事故的重要推動力量。

（一）生產經營單位負責，就是要生產經營單位對本單位的安全生產負責 

生產經營單位是安全生產的責任主體，對本單位的安全生產保障負責，新法從多個方面進行了規定，包括生產經營單位應當具備法定的安全生產條件、生產經營單位主要負責人的安全生產職責、安全生產投入、安全生產責任制、安全生產管理機構以及安全生產管理人員的職責及配備、從業人員安全生產教育和培訓、安全設施與主體工程“三同時”、安全警示標誌、安全設備管理、危險物品安全管理、危險作業和交叉作業安全管理、發包出租的安全管理、事故隱患排查治理、有關從業人員安全管理等20個方面。

（二）職工參與，就是要從業人員積極參與本單位的安全生產管理，正確履行相應的權利和義務 

要積極參加安全生產教育，提高自我保護意識和安全生產意識。職工有權對本單位的安全生產工作提出建議，對本單位安全生產工作中存在的問題，有權批評檢舉控告，有權拒絕違章指揮和強令冒險作業。生產經營單位的工會要依法組織職工參加本單位安全生產工作的民主管理和民主監督，維護職工在安全生產方面的合法權益。生產經營單位制定或者修改有關安全生產的規章制度，應當吸取工會的意見。新法設立了從業人員的安全生產權利義務專章。

（三）政府監管，就是要切實履行政府及其監管部門的安全生產監督管理職責

健全完善安全生產綜合監管和行業監管相結合的工作機制，強化安全生產監管部門對安全生產工作的綜合監管，全面落實行行業主管部門的專業監管和行業管理指導職責。各部門要加強協作，形成監管合力，在各級政府統一領導下，嚴厲打擊違法生產、經營等影響安全生產的行爲，對拒不執行監管監察指令的生產經營單位，要依法依規從重處罰。新法設立了安全生產的監督管理專章，從多個方面對監督管理的職責進行了規定。

（四）行業自律，主要是指行業協會等行業組織要自我約束 

一方面，各個行業都要遵守國家法律、法規和政策，另一方面行業組織要通過行規、行約制約本行業生產經營單位的行爲。通過行業問的自律，促使生產經營單位能從自身安全生產的需要和保護從業人員生命健康的角度出發，自覺開展安全生產工作，切實履行生產經營單位的法定職責和社會職責。新法規定：“有關協會組織依照法律、行政法規和章程，爲生產經營單位提供安全生產方面的信息、培訓等服務，發揮自律作用，促進生產經營單位加強安全生產管理。”

（五）社會監督，就是要充分發揮社會監督的作用，任何單位和個人都有權對違反安全生產的行爲進行檢舉和控告

注重發揮新聞媒體的輿論監督作用。有關部門和地區要進一步暢通安全生產的社會監督渠道，設立舉報電話，接受人民羣衆的公開監督。新法規定：“任何單位或者個人對事故隱患或者安全生產違法行爲，均有權向負有安全生產監督管理職責的部門報告或者舉報。居民委員會、村民委員會發現其所在區域內的生產經營單位存在事故隱患或者安全生產違法行爲時，應當向當地人民政府或者有關部門報告。新聞、出版、廣播、電影、電視等單位有進行安全生產公益宣傳教育的義務，有對違反安全生產法律、法規的行爲進行輿論監督的權利。”

新法與其他相關法律的關係 

安全生產法的適用範圍是其第二條所規定的，分爲兩個層次，第一層次爲一般規定，第二層次爲“另有規定”。

（一）對安全生產法適用範圍中“一般規定”的理解 

安全生產法適用範圍第一層次的規定是，在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位的安全生產，適用本法（安全生產法）。這項規定所包含的內容和所覆蓋的範圍都是清楚的，在立法過程中曾經討論到對從事生產經營活動的單位如何具體理解，這應當是指： 1.各種所有制的生產經營單位，包括國有的、集體的、混合經濟的、私營的、個體經營的、中外合資的、外商獨資的等，都在適用範圍之列。 2.各個地區、各種行業、各個部門、各個系統中從事生產經營活動的單位都應當在適用範圍之列。 3.安全生產法所指的生產經營活動，是一個廣義的概念，既包括生產活動又包括經營活動，既包括合法的生產經營活動，也包括非法的生產經營活動等。 4.從事生產經營活動的單位，是指在社會生產經營活動中作爲一個基本單元出現的實體，比如一個個體工商戶，從事生產活動或者從事經營活動，是社會生產經營的基本單元，涉及安全生產的仍要遵守安全生產法。

（二）對安全生產法適用範圍中“另有規定”的理解 

1.有一部分生產經營活動的單位或安全事項具有特殊性，國家對其另行立法進行規範是必要的，對這部分在法律、行政法規中另有規定的，從其規定。這部分另有規定的範圍在新法中作出了劃分，爲消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核與輻射安全、特種設備安全。也就是在這些領域中的安全事務，由有關的法律、行政法規進行調整，執行有關法律、行政法規中已作出的規定。但是，新法確立的以人爲本、安全發展的理念，安全生產工作方針、基本法律制度仍然適用於其他行業和領域的安全生產工作。 2.還有一些立法，有專門爲安全生產立法的，如1992年制定礦山安全法；有在一些有關法律中對安全生產作出規定的，如在勞動法中對勞動安全、煤炭法中對煤礦安全、建築法中對建築安全生產等都作出了規定。這些規定與新法的規定是基本一致的。

新法涉及的配套法規和標準制度 

根據新法規定，需要國務院和國務院有關部門制定的配套法律和標準制度有8個，有的已經制定，有的尚未制定，需要各有關部門按照職責分工抓緊制定。

一是新法第二十條規定的安全生產費用提取、使用和監管的具體辦法。財政部、安全監管總局已於2012年2月14日製定了《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》（財企[2012]16號）。

二是新法第二十四條規定的註冊安全工程師按照專業分類管理的具體辦法。由人力資源和社會保障部和安全監管總局會同國務院有關部門制定，爭取用一年左右的時間完成。

三是新法二十七條規定的特種作業人員範圍。新法規定由安全監管總局會同國務院有關部門確定。安全監管總局已於2010年5月24目制定了《特種作業人員培訓考覈管理規定》（安全監管總局第30號）。

四是新法第三十五條規定的嚴重危及生產安全的工藝、設備目錄。由安全監管總局會同國務院有關部門制定。

五是新法第四十條規定的其他危險作業的範圍，由安全監管總局會同國務院有關部門制定。

六是新法第七十三條規定的安全生產重大事故隱患或者違法行爲舉報獎勵辦法，由安全監管總局會同國務院財政部門制定。安全監管總局、則政部已於2012年5月2日製定了《安全生產舉報獎勵辦法》。 　

七是新法第八十三條規定的生產安全事故報告和調查處理的具體辦法由國務院制定。2007年4月9日國務院已經公佈了《生產安全事故報告和調查處理條例》。

八是新法第一百一十三條規定的重大事故隱患判定標準。由國務院安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門根據各自的職責分工，分別制定相關行業領域的重大事故隱患判定標準。